СИСТЕМА
ОБЩЕСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ

Смоленск, пр. Гагарина, д. 45

 

Телефон: +7 (4812) 33-04-56


E-mail: smolenskcps@mail.ru

Новости Московского бюро по правам человека

21.12.2015

Экспертное заключение МБПЧ о последствиях принятия и применения норм Федерального закона от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

 

Цель экспертного заключения

Как известно, Президент РФ Владимир Путин 12 марта 2014 года внёс на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Этот проект федерального закона был рассмотрен в течение весенней сессии и принят Государственной Думой 4 июля 2014 года, затем одобрен Советом Федерации 9 июля 2014 года и подписан Президентом РФ 21 июля 2014 года. По истечении десяти дней со дня официального опубликования, то есть с 2 августа 2014 года, настоящий Федеральный закон вступил в силу и подлежит исполнению всеми субъектами правовых отношений в Российской Федерации.

Целью настоящего экспертного заключения является оценка последствий для общества, российских граждан и органов власти принятия и применения норм Федерального закона от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон).

Декларируется, но не предусматривается возможность личного гражданского контроля

Статья 1 Федерального закона «устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».

В статье 4 Федерального закона дается следующее определение понятия «общественный контроль»: «Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».

Следовательно, в соответствии с нормами Федерального закона общественный контроль осуществляется в отношении деятельности органов власти, а также государственных и муниципальных организаций, исполняющих отдельные публичные полномочия.

В соответствии с Федеральным законом субъектами общественного контроля являются «1) Общественная палата Российской Федерации; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», но не граждане.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона «для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля».

Согласно части 3 статьи 3 Федерального закона граждане могут принимать участие в общественном контроле только «в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».

Следовательно, несмотря на установленную статьей 3 Федерального закона норму, в соответствии с которой «граждане Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций», реально граждане могут участвовать в общественном контроле только в составе тех или иных организаций или «организационных структур», то есть их личное участие в общественном контроле фактически только декларируется, но не предусматривается.

Как бы ни понимались эти новые нормы российского законодательства, они дают приоритет в общественном контроле общественным палатам и общественным советам, а не самим гражданам.

Насколько эти общественные советы и общественные палаты представляют интересы граждан, в российском законодательстве и правоприменительной практике не определено, потому что эти советы и палаты не формируются на основе прямых выборов гражданами и не берут на себя добровольно обязательства представлять их интересы, хотя нередко такое собственное представительство декларируют.

В такой ситуации в нашей стране достижение целей общественного контроля, установленных частью 1 статьи 5 Федерального закона, будет определяться складывающейся практикой применения его норм. 

Дело в том, что в российском законодательстве не существует гарантий того, что общественные палаты и общественные советы будут обеспечивать приоритеты и интересы граждан.

Поэтому не существуют и не вводятся законом об общественном контроле правовые гарантии того, что субъекты общественного контроля будут обеспечивать реализацию и защиту «прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций», учет «общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций» при принятии государственных и муниципальных решений, а также общественную оценку деятельности органов власти, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих публичные полномочия, в соответствии с приоритетами и интересами граждан и общественных объединений.

Органы власти сами будут определять, принимать ли во внимание результаты общественного контроля.

Частью 7 статьи 6 Федерального закона предусматривается «обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля».

Но эта «обязательность рассмотрения» не влечёт для этих органов власти и организаций правовых последствий, если обнаруженные в результате общественного контроля недостатки не будут ими устранены, замеченные проблемы не будут решены, рекомендации и выводы не будут учтены.

В той же части 7 статьи 6 Федерального закона говорится, что рекомендации и выводы должны учитываться только в тех случаях, когда это обязывают федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Поскольку в современной России субъектами законодательной инициативы чаще всего являются представители органов исполнительной власти и Президент РФ, то фактически получится, что сами эти органы власти непосредственно или опосредованно через субъектов законодательной инициативы будут определять для себя нормы законодательства, обязывающие или не обязывающие их учитывать рекомендации и выводы общественного контроля их деятельности.

Такой подход к осуществлению общественного контроля существенно снижает его эффективность, прямо препятствует тому, чтобы граждане активно влияли на действия органов власти, в первую очередь, исполнительной власти всех уровней, государственных и муниципальных организаций.

Такая реализация правового регулирования общественного контроля в нашей стране будет прямо препятствовать достижению установленных частью 1 статьи 5 Федерального закона целей общественного контроля: «обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций», а также «обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».

Ведь вполне возможно, что в деятельности органов власти понимание прав и свобод граждан не будет соответствовать их пониманию, например, правозащитными организациями, а общественное мнение, предложения и рекомендации граждан будут противоречить тому, как эти органы власти осуществляют свою деятельность.

В обоих случаях общественный контроль будет способен повлиять на ситуацию не всегда, а только тогда, когда на это влияние согласится соответствующий орган власти в форме необходимых для этого нормативно-правовых документов.

Органы власти будут принимать во внимание только официальные результаты общественного контроля.

В тексте Федерального закона отсутствует понятие «официальный результат общественного контроля».

Однако фактически таким официальным результатом может являться только тот результат, который подтверждён тем или иным субъектом общественного контроля.

Выше уже упоминалось, что в соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона такими субъектами являются только общественные палаты и общественные советы при органах власти. 

Следовательно, согласно реализуемой, но не представленной явно в тексте Федерального закона концепции официальными, принимаемыми, хотя и с ограничениями, как было описано выше, органами власти и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия, результатами общественного контроля являются теперь только те результаты, которые утверждёны субъектами этой деятельности.

В законодательствах стран Западной Европы, США, Канады, Австралии и др. с развитой демократией отсутствует юридическое понятие общественного контроля.

Но реально этот контроль в интересах общества постоянно осуществляют СМИ и организации гражданского общества.

Во многом возможности такого гражданского контроля органов власти, государственных и муниципальных организаций определяются высоким уровнем открытости этих органов власти и организаций, поддержкой в обществах и государствах общественных инициатив, гражданских экспертиз, обсуждений и журналистских расследований.

Реализуемая концепция Федерального закона предполагает иной подход к открытости органов власти, государственных и муниципальных организаций, к поддержке гражданских инициатив и экспертиз.

В частности, инициативные действия организаций гражданского общества, например, правозащитных, а также результаты журналистских расследований в нашей стране теперь будут приниматься во внимание органами власти и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия, только если эти инициативные действия одобрены теми или иными субъектами общественного контроля.

Более того, результаты их контроля правозащитными организациями и СМИ если и будут приниматься во внимание, то весьма ограниченно, как было описано выше.

Следовательно, установленный Федеральным законом подход к контролю деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, выгоден этим органам власти и организациям, может способствовать сокрытию ими сведений о неэффективности своей деятельности, коррупции, нарушениях прав и свобод граждан.

В этом аспекте нормы Федерального закона не соответствуют современному пониманию демократии в мире, не приближают, а отдаляют современную Россию от развития демократических практик государственного и муниципального управления с реальным участием в них граждан.

Закон ограничивает гражданскую активность в контроле органов власти.

Ни в пояснительной записке к законопроекту «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который был представлен Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, ни в самом тексте этого законопроекта не было описано, какова необходимость именно в настоящий период развития нашей страны вводить законодательное регулирование общественного контроля органов власти.

И это законодательное регулирование общественного контроля, введённое уже принятым Федеральным законом, скорее ограничивает влияние общественного контроля, его результатов на деятельность органов власти и организаций, исполняющих публичные полномочия, чем такое влияние усиливает.

По-видимому, именно введение таких ограничений и было реальной целью разработчиков Федерального закона.

В частности, в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона общественный контроль может осуществляться только в формах, «предусмотренных настоящим Федеральным законом», или «в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами».

Следовательно, в формах, не определённых действующим законодательством, общественный контроль в нашей стране отныне осуществляться не может.

Правда, эти формы могут быть представлены и в других федеральных законах, но они не могут быть правовыми формами общественного контроля, если, например, ту или иную его новую форму по своей инициативе пытается применить та или иная общественная или некоммерческая организация.

А это существенно ограничивает гражданскую активность и инициативу в осуществлении общественного контроля в нашей стране.

Существенным ограничением при проведении общественного контроля является положение части 3 статьи 10 Федерального закона о том, что субъекты общественного контроля не имеют права запрашивать «у органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», информацию, которая не является государственной тайной, но «доступ к которой ограничен федеральными законами».

При этом в Федеральном законе нет никакой конкретизации того, какого рода может быть такая информация.

Поэтому вполне можно ожидать, что некоторые органы власти и организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, с помощью законодательных норм будут способствовать введению ограничений общественного контроля в своих интересах, а не в интересах общественных.

Не вполне обоснованным законодательным ограничением гражданской активности в нашей стране является и установленный частью 3 статьи 2 Федерального закона запрет на распространение его действия «на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах».

Мировой опыт показывает, что в этой сфере без гражданского контроля обеспечить честные и чистые выборы и референдумы невозможно.

А в современном российском законодательстве о выборах и референдумах вообще отсутствуют правовые понятия и общественного, и гражданского контроля в этих сферах.

В соответствии с подпунктом 42 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ (в редакции от 04.06.2014) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» наблюдатель на выборах может быть уполномочен «осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума».

Следовательно, согласно российскому законодательству наблюдатель не имеет юридически признаваемых полномочий наблюдать за другими значимыми действиями субъектов реальных выборов, например, за действиями в периоды предвыборных кампаний и при голосованиях на выборах кандидатов или политических партий, СМИ или политических консультантов.

А ведь именно эти субъекты реально проводящихся выборов нередко нарушают законы, права и свободы граждан в борьбе за получение власти по результатам выборов.

Более того, в соответствии с частью 4 статьи 30 этого закона наблюдатель на выборах может быть назначен либо зарегистрированным кандидатом, либо избирательным объединением, которое его выдвинуло на выборы.

Теми же законодательными нормами предусмотрена возможность назначения наблюдателя общественным объединением, но только если это будет предусмотрено законом, а таких законов пока не принято.

В результате пока в российском законодательстве наблюдателями признаются только представители кандидатов и избирательных объединений, то есть политических партий, они не могут быть представителями независимых от субъектов выборов организаций, включая общественные и некоммерческие, общественные палаты и общественные советы при органах власти.

Федеральный закон мог бы изменить эту ситуацию, например, предоставив независимым от субъектов выборов наблюдателям юридически признаваемый статус.

Но ни такого, ни какого-то иного изменения ситуации с наблюдением на выборах этот новый закон об общественном контроле не предусматривает.

При этом в современной России есть разнообразный опыт участия граждан в контроле проведения выборов, но этот опыт разработчики Федерального закона, по-видимому, решили не учитывать и не использовать.

Выводы и рекомендации.

Федеральный закон от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» впервые в российском законодательстве дает юридическое понимание общественного контроля.

Это понимание, как было сказано выше:

  • предполагает, что органы власти и организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, сами будут определять, принимать ли во внимание результаты общественного контроля;
  • предполагает, что органы власти и организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, будут принимать во внимание только официальные результаты общественного контроля, то есть одобренные теми или иными субъектами общественного контроля, определёнными нормами закона, то есть общественными палатами и общественными советами при органах власти;
  • существенно ограничивает гражданскую активность и инициативу в осуществлении общественного контроля, в частности не предусматривает возможность личного гражданского контроля без согласований с субъектами общественного контроля, определёнными нормами закона;
  • существенно снижает значимость журналистских и правозащитных расследований в нашей стране, потому что они должны утверждаться субъектами общественного контроля, определёнными нормами закона;
  • существенно снижает значимость общественного мнения относительно деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия;
  • не предусматривает никаких изменений в практике наблюдений на выборах, фактически допускает существенные ограничения общественного контроля на выборах, несмотря на то, что это важнейшие периоды формирования значимых для граждан органов власти: президентской, законодательной и исполнительной в регионах, городах и районах.

Следовательно, Федеральный закон от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» будет действовать скорее в интересах органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, но не в интересах общественных и государственных.

По этой причине общественный контроль в нашей стране с принятием настоящего Федерального закона будет оказывать очень ограниченное влияние на повышение эффективности деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, на снижение уровня коррупции в них, на неукоснительное соблюдение ими прав и свобод граждан.

Указанных выше причин вполне достаточно для того, чтобы рекомендовать доработать Федеральный закон от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», провести его широкое общественное обсуждение для существенной переработки по его результатам в соответствии с имеющимся в нашей стране и мире опытом осуществления гражданского контроля деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия.

Необходимо, чтобы обновлённые российские законодательные нормы об общественном контроле не ограничивали, а поддерживали такой позитивный опыт и гражданскую активность в области контроля деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия.

Источник: pravorf.org

Назад

 

 

Главная | Карта сайта | Обратная связь

© Смоленская региональная общественная организация общество защиты прав потребителей «СМОЛЕНСКИЙ ЦЕНТР ПРАВА И СОЦИОЛОГИИ» 2014-2017

WebCanape - быстрое создание сайтов и продвижение

Яндекс.Метрика

Адрес: Смоленск, пр-т Гагарина, д. 45
Телефоны: +7 (4812) 33-04-56
+7 (920) 300-43-31
+7 (920) 319-64-44
E-mail: smolenskcps@mail.ru

При реализации проекта использовались средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 01.04.2015 №79-рп и на основании конкурса, проведенного Фондом ИСЭПИ